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国资报告:国企在粤港澳大湾区空间一体化中的作用

发表时间: 2020-08-12 11:41:31

来源: 《国资报告》杂志


粤港澳大湾区经济空间一体化各种所有制关联结构相较于世界其他大湾区具有其他大湾区所不具有的特殊性和复杂性,尤其是在考虑到经济空间一体化关联性上,需要考虑到香港和澳门的影响。

国企空间拓展的机理

2013年以前,粤港澳大湾区国企空间拓展能力的差异性时大时小,处于波动状态,但总体波动幅度并不大。这说明,2013年以前粤港澳大湾区9市国企能力的发展缺乏国家相应政策支持,大部分依靠地方政府发展策略。

广州、深圳为主的城市国企资本雄厚、国企人才众多、国企环境优越,又与国际接轨,对外学习和交流水平高,汲取国外先进技术,作为我国对外开放和经济全球化的先锋城市,地方政府对国企改革发展和参与当地建设十分重视,对国企质量的要求也十分严格。因此,粤港澳大湾区国企导向性参与空间拓展的核心城市基本以广州、深圳为主。其他城市在发展过程中,对国企拓展能力的重视程度出现很大差异。比如,中山、珠海、东莞等城市对国企能力越来越重视,而湾区两侧其他城市依然不注重国企发展。中山、珠海、东莞等城市国企拓展能力的积极提升,伴随着湾区两侧及腹地对国企拓展能力发展的懈怠,形成粤港澳大湾区国企空间拓展能力的集中度时高时低。

从2013年到2014年,粤港澳大湾区国企拓展能力的差异性逐渐增大。2014年是党的十八大后全面深化改革之年。广东省国企监管部门抓住经济新常态的机遇,推动国企改革发展进入新阶段。2014年广东省国企绩效居全国前列,其中广州、深圳、中山、珠海、东莞等城市更是加快国企改革发展的步伐,资产和效益都居全国前列。由于广州、深圳、中山、珠海、东莞等核心城市的国企拓展能力进一步超过其他城市,因此,2014年粤港澳大湾区国企拓展能力的差异性大幅度上升。

2016年开始至今,粤港澳大湾区国企拓展能力的差异性在逐渐缩小。2015年,国家在“一带一路”背景下首次提出构建粤港澳大湾区的蓝图,无论从政策还是资本上都给予大湾区发展更多支持。尤其是佛山、江门、惠州等极具发展潜力的城市,国家对其高新技术产业加大投资,鼓励新产品的研发。此外,鼓励港澳地区的产学研合作,加大港澳高校同国内外高校的交流,努力营造港澳的科研氛围,国有资本大量投入港口、机场、轻轨、航道和核电,湾区内地逐渐形成广州、深圳为主的国企空间拓展发展核心区,对周围城市国企拓展能力发展起到正向溢出作用。因而,2016年至今粤港澳大湾区各市的国企拓展能力差异水平呈下降趋势。

粤港澳大湾区国企空间拓展集聚分析

空间分布上,国企空间拓展集聚主要分布在粤港澳大湾区两侧,国企空间拓展集聚主要有深圳、广州等城市。

2007-2013年间,粤港澳大湾区没有出现国企发展的核心区。尽管深圳、广州一直以来国有资产总额在全国都排在前列,因此在2016年以前定性为高国企能力城市;另一方面,深圳、广州与周围城市经济差距离较大,在资金、技术、人才、管理等方面都占据绝对优势,难免产生虹吸效应,使得深圳、广州国企拓展能力超越大湾区其他城市,在港口、机场、航道、科技创新扮演主导性角色。深圳、广州从2007-2016年一直是自身国企能力比较强的城市,对周围其他城市产生明显的正向溢出效应。如深圳的周围主要有香港和东莞两个城市。从地理距离的角度看,深圳与东莞更为接近,与东莞即使存在国企能力的空间效应,大多也表现为虹吸效应,即东莞的国企要素向深圳流动。而香港的重心始终放在房地产、金融、进出口贸易和旅游四大产业上,在2015年国家提出建设粤港澳大湾区的构想之前,港方吸收深圳国企要素始终不是香港政府的主要任务。两地虽然距离也较近,GDP也接近,但国企要素的正向溢出效应却不明显。佛山GDP在粤港澳大湾区排在前列,但国企拓展能力却不如广州、深圳等城市,主要有两方面原因。一方面,佛山被肇庆、江门、广州、中山四个城市包围,国企要素流动空间大,而广州作为省会城市,对佛山会产生虹吸效应;另一方面,佛山主要产业为陶瓷业、纺织业等民营企业,国有企业改革发展水平低。中山同佛山一样,受到广州的虹吸效应,在2010年转为双低城市,中山民营企业的发展,国企拓展能力弱。珠海一方面得益于与中山的国企资源交流,另一方面,珠海作为一个沿海城市,国家及当地政府支持和鼓励珠海国企发展,在国企要素溢出上效应越来越强。

惠州、肇庆、江门在国企资本、国企人才、国企资源三个方面都没有优势,惠州与其周围广州、深圳、东莞经济距离较大,难以形成正向溢出效应;肇庆居于广东省内陆地区,同佛山经济距离大,发展产业单一。这三个城市需要高国企拓展能力城市的带动。

本报告依据粤港澳大湾区9个城市国企能力的空间集聚图,对未来粤港湾大湾区一体化国企拓展能力的集聚趋势做出推测。东莞依靠自身国企能力的发展,以及周围城市的正向溢出,在未来的发展趋势中势必会转变为,与广州、深圳、珠海形成湾区国企拓展能力的核心区。同时,湾区西部,珠海、广州会直接带动佛山、中山、江门国企拓展能力的发展;大湾区东部,广州、深圳、东莞会直接带动惠州国企能力的发展。随着香港、澳门发展理念的转变,对国企要素吸纳的不断重视,与内地国企交流的不断加强,在未来粤港澳大湾区发展中,国企和国有资本发挥出要素导向性拓展的更大作用。

粤港澳大湾区国企空间拓展溢出分析

粤港澳大湾区国企拓展能力空间溢出效应分为直接效应和间接效应。

从直接效应来看,粤港澳大湾区9市国企空间拓展对其自身国企拓展能力的溢出效应具有正向作用,良好的国企空间拓展能够加快粤港澳大湾区本地基础设施建设、科技创新、宜居宜业和服务业的发展。大湾区中心区域城市拥有良好的国企资源平台、优良的基础建设投入、政府对国企改革发展的足够重视以及优秀的人才队伍,对粤港澳大湾区的一体化的提升十分有利,对周边其他城市的国企拓展能力提升也有显著的正向溢出效应。政府重视程度对本地国企拓展能力的影响最大,这就很好地解释了澳门、香港等城市拥有雄厚的资本、环境,资本主义的经济制度下政府对国有要素的排斥,公有企业空间拓展能力能力却一般的原因。因为缺少资金且收益低,非民营企业在大湾区大型基础设施建设活动也就无法开展,也就无法形成在大湾区的引导性和效益溢出。在大湾区所有的空间拓展中,只有市场化程度和竞争性程度高的领域,国企空间拓展能力呈现负向影响,这可能是由于国企与民企存在着较大管理、机制、资金、规模和效率等差异,在初期可能表现为挤出效应而非正向溢出效应。

从间接效应来看:大湾区某城市国企拓展能力环境良好,对其他城市有明显的正向影响,会带动城市之间国企要素的流动,增加两个城市国企之间相互学习,相互交流的机会,从而在两个城市国企之间产生正向影响。由于某城市的国有资本投入水平高,就会设立更多的基金,承担更多的基础工程,主导和提出项目,这样有助于大湾区不同城市国企之间交流和资源共享,从而产生正向溢出效应,从而提高本市自身国企空间拓展能力。

整个粤港澳大湾区,乃至粤港澳大湾区一体化最大的问题就是区域经济发展中存在着经济制度异质性,这种异质性又是在发展的进程中不断变化的,大湾区国有资产作为全国国有资产总量主要聚集地,对整个区域内部的经济关联结构产生何种导向性影响以及对其影响机制的探究将是解决经济制度异质性的关键所在。

结论与建议

1.结论

考察粤港澳大湾区创新能力的空间效应,得出主要结论如下:

第一,粤港澳大湾区的国企空间拓展能力仅有2016年的深圳、广州和珠海处在双高的位置上,佛山、惠州、肇庆、东莞和江门则均长期处于低位,处于双低位的城市数量明显多于处于双高区域的城市数量,这说明粤港澳大湾区的国企空间拓展能力和导向性有待进一步提升。其次,深圳、广州、珠海自身国企空间拓展能力较高,而与其经济水平类似的城市的国企空间拓展能力却较低,说明在大湾区没有很好的形成国企空间拓展能力的导向性影响;而经济发展水平高的香港、澳门对国企要素利用较低,没有很好的形成国企要素和资源的交流与吸收。大湾区中心深圳、广州有望形成国企空间拓展能力发展的核心区,在粤港澳大湾区空间一体化中,发挥主导性作用,最终形成大湾区中心区域国企空间拓展能力大于大湾区两侧的局面。

第二,通过对粤港湾大湾区一体化演变进程相关数据的回归分析,发现近几年随着国企改革发展的推进,影响粤港澳大湾区一体化的国企空间拓展能力的溢出效应比较明显。国企改革、国企混改、资金投入以及政府重视程度和投入水平都通过了粤港澳大湾区一体化演进不同阶段和水平的显著性检验,表现的相关系数都为正,说明对9个城市的国企空间拓展能力产生明显的正向溢出效应;通过对大湾区一体化演变相关文献的总结,发现大湾区一体化初期对民营和外资形成对大湾区国企空间拓展的挤出效应。

2.政策建议

首先,优化粤港澳大湾区国企能力的空间格局,推动城市群协同发展。

一体化的粤港澳大湾区是我国建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体,是未来我国国企能力“弯道超车、换道超车”的主赛场。作为经济规模、国企能力和国有资本都处在优势地位的粤港澳大湾区,作为出资人的各级政府应该强化9市国企与港澳之间利用国企要素的联动关系,缩小各城市国企拓展能力发挥和引领的空间差距,促进粤港澳大湾区一体化协同发展。应该充分发挥广州、深圳、珠海的国企和国有资本空间拓展能力的带动作用,具体通过港口、高铁、城轨、机场基础建设以及广州高新区及自贸区、深圳前海自贸区、珠海横琴自贸区等建设的辐射带动作用,促进粤港澳大湾区一体化,同时带动肇庆、惠州、江门的国企空间拓展能力的提升;东莞和佛山应该充分发挥国有资本、人才上的优势,积极参与产业升级,进一步提升自身国企空间拓展能力。粤港澳大湾区9市国资委应该充分利用好国家关于粤港澳大湾区有关政策,进一步推进国资改革,形成广州、深圳、珠海三个城市为主的国企发展核心区,以此带动湾区两侧城市的国企积极参与粤港澳大湾区一体化进程。

其次,提升和改善国企湾区空间拓展能力,建立国企各类平台。

国企要素和国企平台对粤港澳大湾区国企空间拓展具有明显的促进作用,各市应该推动和保障国企积极参与湾区一体化空间拓展。如,应该加大在大湾区基础设施建设的投入,缩短参与一体化交融与合作的成本;应该进一步完善国企空间拓展有关的政策支持,以满足国企参与一体化发展过程中的政策保障,具体包括具体的奖励政策、引导措施、信息交流和各类协调办法的完善,国有资本投资优惠政策的完善等;对国企与民企混改和产权交易给予支持和扶持,尤其是对各类交易风险实现有效控制。只有国企出资人对国企拓展的支持得到满足,才能积极推进大湾区国企和国有资本在一体化过程形成合力,起到引领作用,从而提升粤港澳大湾区的国企空间拓展能力。

再次,加大国有资本投入,引进各类人才。

国有资本投入和人才投入对粤港澳大湾区国企空间拓展能力具有明显的促进作用,各市国资出资人可制定相应的人才和资金政策,以实现9市国企空间拓展的协同发展。而这其中最重要的是实现区域国企要素的合理分配。这种合理分配应该基于各城市的对接粤港澳大湾区一体化具体举措,一方面应该鼓励人才集聚,加大对港口、机场、高铁、路桥、城轨等基础设施投入,积极投入培育和发展新兴产业;另一方面促进国企资源要素向湾区两侧的城市流动,加大大湾区11个城市之间的合作与交流,促进各个城市的职能专业化和分工形成,建立跨行业、跨区域的国有资本投入体系。

最后,建立国资监管机构牵头的粤港澳大湾区一体化国企空间拓展协调机构。

应该在粤港澳大湾区建立国有企业和国有资本拓展粤港澳一体化空间的协调机构,协调机构的作用主要有以下两点。首先,其基本功能是辅助国家和地方政府,实现大湾区区域国企要素的合理分配,发挥引领性作用,一方面,协调机构应该对粤港澳大湾区各个城市的国企要素和国企拓展能力做出具体调查,然后根据粤港澳大湾区一体化的实际情况,对要素进行高效率的空间配置;另一方面,鼓励国企要素在大湾区城市之间自由流动,并掌握好流动的“度”,充分发挥市场机制的主导作用,致力于要素市场的一体化建设。第二,在粤港湾大湾区一体化的各项经济政策制定与实施过程中强化国企的主导作用的多方协调,以降低经济主体国企、民企和外资空间活动的交易成本。(本文摘自广东省人民政府国有资产监督管理委员会研究室所作的《粤港澳大湾区经济空间一体化下国有企业导向性空间拓展及溢出效应》报告,有删节。)


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